当前，在中央政府高度重视下，基于未来经济转型和提升地方经济竞争力的预期下，地方政府纷纷加码布局新基建投资。然而，鉴于多数地方政府财政不平衡的现状，新基建投资的钱从哪里来？巨大体量的投资计划，会不会令地方政府的财政收支矛盾进一步加剧？这是当下经济领域各方面十分关注的问题。
目前地方政府财政到底有多困难？2019年4月，财政部公布的《关于下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算的通知》附件中，列出了36个省（自治区、直辖市、计划单列市）的财政困难系数。其中，仅浙江、天津、深圳、大连、江苏、厦门、宁波、上海、青岛、北京10个省市财政困难系数低于50，另有6个在60-70之间，15个在70-80之间，西北一些省（自治区）财政困难系数甚至超过80。
深入分析地方政府财政困境的形成原因，以及新、老基建不同的投资逻辑、未来对于地方经济发展和财政收入的影响，我们或许可以得出一个推论：新基建时代将是地方政府实现财政再平衡的一次难得机会。
老基建时期地方政府的财政困境
过去多年来，以“铁公鸡”（铁路、公路与机场）、港口，以及市政基础设施建设为主要内容的传统基础设施建设投资，在稳增长、推进中国的城市化和工业化进程中，一直发挥着极为重要的作用。
过去多年来，我国基建投资增速持续保持快速增长。统计数据显示，2007年，我国基建投资完成额为3.1万亿元。此后历年均保持增长态势，尤其是2014年以来，增速一直保持在10%以上。到2017年高峰期，我国基建投资完成额达到17.3万亿元。
2007-2019年基建投资规模及同比增速来源：公开资料
传统基础设施本身具有很强的外部性，为整体经济的发展提供基础支撑。同时，一些项目的特点是投资建设周期长，未来现金流不确定，为了防止市场失灵导致供给不足，其资金来源只能以财政一般预算为主；另有部分项目虽有一定的现金流基础，但投资风险较大，社会资本参与不积极，政府只能通过设立城投平台或通过发行专项债筹集资金。
国家统计局发布的全国基本建设投资资金来源数据中，分为国家预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹资金、其他资金五大类。从历年实际来看，虽然国家预算内资金比重从2010年的11.6%上升至2017年的16.1%，但自筹资金一直是其中最主要的来源，其比例持续超过50%。而自筹资金主要包括政府专项债、其它地方政府性基金支出，以及政府融资平台的发债融资和非标融资。
2012-2019历年基建投资资金来源占比变化 来源：公开资料
注：其中2019年数据为参考机构近期报告中的预测值
如果再细化一步，看一下地方公共财政收支预算表中的项目，地方政府政府性基金收入中核算的主要部分则是国有土地使用权出让收入，在其中的占比一直居高不下，且呈逐渐走高态势。财政部官网数据显示，2013年以来，国有土地出让收入占地方政府性基金相关收入的比例一直在70%以上。除了直接从土地出让中获得收入来源之外，地方政府还通过向城投企业注入土地资产或通过招拍挂方式让城投企业获得土地使用权，以此支持其进行融资。这一方面造成了对于土地财政的过度依赖，另一方面也固化了长期以来投资主导的经济增长模式。
2012-2019历年全国国有土地使用权出让收入占地方政府性基金收入的比重
来源：财政部公开数据
问题在于，这种依靠土地收入和负债进行投资建设的模式，对于多数地方政府来说，注定无法维持。随着土地红利、人口红利递减，土地收入必将减少。另外，2018年以来金融监管新规落地，导致非标融资规模大幅下滑，让地方融资平台的融资陷入困局。
新基建投资的资金从哪里来？
当前，以新基建为支撑的数字经济浪潮席卷全球，成为国与国之间新一轮竞争的焦点。中国国际交流中心副理事长、十二届全国人大财政经济委员会副主任委员黄奇帆近期在比较新、老基建不同点时指出，服务对象上，老基建针对的是人流、物流，为人员流动和货物贸易提供极大便利，而新基建更多针对的是信息流、资金流；投资的经济社会效益上，老基建投资奠定了城市经济这一人类伟大发明的发展基础；新基建投资则奠定了数字经济、智能经济、生命经济这些人类未来文明的发展基础。
大力发展新基建，培育数字经济产业成为国家新的战略方向。新基建所代表的科技实力，将是中国未来全球竞争力的核心。今年以来，在中央政策屡次定调、逆周期调节需求等因素下，新基建投资迎来爆发式增长。
未来，各地方城市也将是新基建投资的主战场。截止到3月初,据不完全统计,全国31个省份共宣布了总额超过40万亿元的“新基建”项目建设投资计划。这不免会引起疑问，在多数地方政府财政已经是收支矛盾突出，捉襟见肘的情况下，新基建投资的钱从哪里来？事实上，相对于老基建，新基建对于社会资本的吸引力和面临的投资环境有很大不同。
老基建更多偏向公共品的特性，因政府主导投资带来的种种弊端，关于投融资体制的改革一直呼声很大，但由于社会资本需要逐利，导致改革一直未能取得明显效果。而新基建除了部分基础设施之外，基于新基建将衍生出复杂多样的市场化产业生态，且每个细分领域均具备千亿级、万亿级的潜在市场规模，将吸引更多的投资主体及资本积极参与。
未来，新基建的投资模式将是地方财政通过少量资金作为产业引导基金、政府购买服务，撬动中国移动、中国联通、中国电信、中国铁塔、国家电网等央企资本，银行资金，以及腾讯、阿里、华为、上市公司等社会资本共同投资建设，决不能再重复传统基建时期政府通过大量负债主导投资建设的老路。
未来新基建带来的财政收支良性循环生态示意
目前来看，地方政府方面，设立产业引导基金已经成为各地政府的主流做法。中央政府也对新基建投资给予了更多政策便利，在增加地方专项债规模之后，银保监会近期公开表示，应适当提高地方专项债券用作项目资本金的比例，加大配套银行资金支持。据中国财政科学研究院专家透露，今年地方专项债资金用于项目资本金的规模占各省专项债规模的比例已从20%提高至25%。
央企资本方面，以5G为例，截止到今年3月底，三大电信运营商公布的2020年投资计划中，涉及5G的相关业务的总投资额高达1803亿元人民币。此外，包括银行、金融服务等各类机构正在联合探索适合新基建的金融服务模式创新，未来市场上将看到更多创新的融资模式和融资工具。
社会资本方面，阿里、腾讯、华为等互联网巨头也对新基建投资展开激烈竞争，如近日阿里宣布未来3年投资2000亿元用于数据中心建设之后，腾讯火速跟进宣布了5000亿元投资计划，重点也是投资于数据中心项目。另外，上市公司也积极响应新基建政策，加上监管机构放宽再融资政策，新基建类上公司迎重大发展机遇，以中兴通讯、宁德时代、国轩高科、明阳智能、通威股份、光环新网为代表的新基建类上市公司在2020年已经完成或计划完成再融资规模合计超过2千亿。
数据将是未来最具价值的资产
在解决投资资金来源之后，或许还需要再问一个问题：各地政府推出的体量巨大的新基建投资计划，会不会让财政困境进一步加剧？这种担忧并非毫无道理。无论是传统基建还是新基建，其支出在政府财政记账模式中，均被费用化。但是，传统基建至少形成了包括交通、城市公共设施等在内的大量可见的固定资产。新基建支出仅形成类似5G、数据中心、光线、充电桩、特高压等部分价值相对较轻且折旧较快的资产，其余部分为沉淀的无形数据。因此，如果让新基建投资为地方财政带来有效现金流，最好的办法只能是通过盘活数据资产价值来解决。
在“互联网+政务服务”的政府数字化转型过程中，数据是最大的驱动力，是最有价值的资产。数据资产在增强已有业务流程的同时，也将衍生出全新的发展模式，达到以数据提升城市运营管理、以数据驱动经济发展、以数据创新发展模式，以数据实现经济转型的目标。
让数据要素参与分配，已经成为政策面推动完善市场经济体制的重要方向。十九届四种全会以来，在持续发布的相关重要文件中，均针对数据作为与劳动、资本、土地、知识、技术、管理等同等地位的要素参与分配这一改革方向进行了肯定。
随着新基建、数字经济产业的发展，今后最为宝贵的资产将是数据资产，而最优质的数据恰好掌握在各级政府手中。通过对数据资产合理开发利用，向数据要红利，将有望取代土地出让收入，成为地方财政新的收入来源，帮助地方财政模式从“土地财政”转型为“数据财政”。
2016年5月，李克强总理在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上曾形象地表示：“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费。”
相对于土地要素，数据资源在稀缺性、作用于经济发展的逻辑、为政府带来财政收入的可持续性等方面也有显著不同。
未来数据资产将如何为政府带来收入？具体来看，“数据财政”机制不仅可以帮助地方财政“开源”，更可以“节流”。当然，“数据财政”实现的前提是良好的新基建建设。
其一、在数据要素市场改革中，其中一个重要要素是对于人口及劳动力资源的优化再配置。在当前新型城镇化进程中，未来对于人口的吸引不仅仅限于户籍、优惠政策，更体现为通过新基建完善一系列设施，提供更具吸引力的公共服务。随着区域人口的增多，必然又带来更多优质数据的产生，数据的价值将进一步扩大的提升，地方政府将获得持续不断的数据资产。
其二、新基建本身相关的新一代信息技术的发展，将对科技整体实力的提升、科技人才就业及地方数字经济产业带来巨大促进作用；通过对数据更好地整合利用，用以指导地方经济发展政策，提升决策科学性，提升整体经济系统的运营效率。这均有利于促进地方经济繁荣、增加财政税收。
其三、政府部门在合规合法的基础上，除必要的公共服务外，可将大量掌握的数据持续不断地向各类互联网机构、数据挖掘机构等有偿开放，这将给地方财政带来源源不断的收入。
其四、地方政府作为最大的资源分配者，可以利用城市居民消费数据集合推动消费侧改革，从而进一步刺激和引导城市居民消费、支付，再通过金融工具手段沉淀巨额消费类资金，协同地方商业银行专项账户管理，实现政府债务的部分替换等方式，改善政府收支状况。
其五、在节流上，地方政府部门通过大数据分析，帮助政府涉及医疗、教育、交通、社会保障等各类财政支出将更加精准化，从而减少资源浪费，节约投入经费。
以上仅是对未来可通过数据资产获得收入的途径的粗略探讨，其实现仍需要建立在数据资产本身在确权、标签化、定价、交易、转移等环节一系列立法、技术手段、市场机制、商业场景应用的完善上，具体需要如何去做，仍需深入探讨。
可以预见，随着新基建的深入推进及数字经济产业生态的日益成熟，地方财政将面临一次新的变革。未来通过数据资产运营和“数据财政”模式的探索及成熟，也将从根本上重构地方政府资产负债表，并对政府的社会经济治理、地方发展理念等诸多方面产生巨大影响，从而有助于中国真正走出一套更具社会主义特色的市场经济发展道路。（潘峙钢 经济学家、丝路产业与金融国际联盟副理事长, 王二龙 开金控股集团 董事长）